陈清泰

在中国国企改革的每一个重要节点，几乎都有陈清泰的身影。

1962年，陈清泰从清华大学动力工程系汽车专业毕业，并留校任教。8年后，陈清泰进入第二汽车厂，实现了儿时的“汽车梦”，从此投身于企业实践和国企改革。

据他交代，“离校后，我的职业生涯大致可以分为两个阶段，一个是在国企，一个是在政府。”无论在哪个阶段，主要工作基本都是围绕企业和企业改革展开的。可以说国企改革之路也是我大半辈子的路。\”

在40多年的职业生涯中，陈清泰经历了第二汽车公司从承包制到公司制的改革，参与了《关于建立社会主义市场经济体制的决定》中“建立现代企业制度”相关条款的起草，也经历了“优化资本结构”、“抓大放小”、“三年脱困”等重要政策的起草和实践。

回顾中国的国企改革之路，老人有更多的思考。针对当前国企改革，他建议以管资本为突破口，用好资本。这一轮国企改革将释放巨大的力量。

以下是陈清泰对国有企业改革的回顾和思考。

陈清泰历任第二汽车厂总厂厂长兼东风汽车工业公司董事长、总经理，国务院经贸办副主任、党组成员，国家经贸委副主任，国务院发展研究中心党组书记、副主任，全国政协常委、经委副主任。

“政策不要钱”救了二汽。

我在二汽公司经历的22年企业改革实践，大致可以概括为解决三个问题的过程。

第一个问题是如何拯救第二辆汽车。第二汽车公司是国家“三线建设”的重点项目，但“”十年后，国家经济形势已到了谷底，无力投资第二汽车公司，拟将第二汽车公司列为“停缓建项目”。

面对当时的困境，二汽领导班子认为，只要不向国家要钱，事情就好办了。于是我要求国家在给二汽指令性计划的同时，给一些“指导性计划”。前者完全按计划走，指导计划按指导价采购物资，生产的产品由企业销售，利润留成自有资金，完成二汽项目任务。我们称之为“自负盈亏，量入为出，继续建设第二汽车公司”。1980年，国家批准了这一计划，第二台蒸汽机从停装名单中删除。

1984年8月，我接任厂长时，国家10万辆的建设任务即将完成，第二汽车公司正从建设期走向发展期。此时国家僵化的计划体制逐步松动，“计划经济为主，市场调节为辅”和“有计划的商品经济”相继提出，为企业的发展提供了太多的机会。

第二个问题是二汽公司如何转型为发展型企业？

合同实施后，二汽公司有了自，有了独立的钱，发展空迅速扩大。第二汽车公司的经营理念、管理手段和运营模式必须随着形势的发展而改变。总结第二汽车公司改革的经验，提出要抓住“三大法宝”，用好“三个中心”，增强内涵发展能力。

第一个法宝是“柔性管理”，当前“计划商品经济”所允许的一切经营方式都要用好、用活、用足；第二个法宝是“挖掘金山”，通过引进新技术和现代管理提高生产力，走内涵发展之路；第三个“法宝”是“横向经济联合”——利用社会生产能力和技术能力，结合二汽公司的产品和技术优势，开展多种形式的合作，特别是以股份制的方式撬动社会资金。集中体现就是东风汽车工业合资公司的成立。它以二汽为核心，以东风系列产品为主业，以多种形式集群发展，促进专业分工，实现优势互补，实现双赢和多赢。

“三个中心”是指教育培训中心、技术开发中心和技术装备中心，三个中心是保证二汽公司长期繁荣的一块基石。当时工厂建设任务很重，资金很紧张。每年还是投入一两个亿到三大中心。

第三个问题是如何构建业务发展的管理体制和机制。我曾邀请姜异伟、吴敬琏、周小川、楼继伟、郭树清等人到二汽公司调研企业改革，也曾出国考察，咨询国际企业界。我前后花了三四年时间研究各种可能的方案。

工厂制向公司制转型是唯一出路，即按照公司加事业部、公司加子公司(去转型)三个层级，顶层公司的总部是投资决策中心；中间业务部门是经营和利润的中心；下面的生产工厂是成本中心。根据重新划分的责任边界，赋予相应的权利。从体制机制上，确保每一级的努力都朝着公司利益最大化和公司目标实现的方向，而不是相反。

这种转变对于成千上万的人来说是一场伟大的革命。遗憾的是，这项工作在我1992年离开时还没有完成。

1986年1月，陈清泰(右一)和老厂长饶斌(左一)参加第二汽车公司竣工验收。受访者供图

建立现代企业制度的过程

1992年10月，十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。改革目标确立后，就出现了一个问题:改革目标如何落地，顶层设计或方案如何制定？这一顶层设计就是党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)。

《决定》起草组定了16个研究课题，第二个是“建立现代企业制度”，由我牵头。课题要回答的一个重要问题是，公有制、国有经济和市场经济能不能结合，怎样结合。

接到这个任务，我压力很大。当时我们面临着一个严峻的选择:在公有制和国有经济的框架内，如果能找到与市场经济对接的实现形式，培育千千万万个独立的市场主体，就能顺利实现社会主义市场经济的改革目标。如果找不到结合点，要么为了坚持公有制和国有经济，回归计划体制；要么为了利用市场机制，提高资源配置效率，就要私有化。显然，这两种结果我们都不能接受。我们应该得到公有制和市场机制的“好处”。

这个“无法回避的问题”集中在国企改革上。在不分政府与资本、政府与企业、所有权与经营权的“国有国营”体制下，企业是实现国家计划的实施单位。庞大的国有企业集团属于国家的主体，国有企业之间存在着各种关系，包括竞争与不竞争；政府不仅掌握着公共权力，还主导着国有经济。企业不是独立的，政府也不是。当时国内外舆论普遍认为，国有经济对应的是计划经济体制，选择市场经济只能选择私有化。

解决这个历史遗留问题，靠政策调整是不行的。要通过制度创新建立现代企业制度，但当时没人解释其内涵。

在建立现代企业制度的要点中，提出了理顺产权、完善企业法人制度、建立现代企业组织制度三个方面。其中，产权问题不仅不可避免而且首当其冲。如果不解决产权问题，国有企业有了法人的名义却没有真正的独立法人地位，就不可能自主经营，自负盈亏；国家也很难摆脱对企业的无限责任。

令人惊讶的是，十四届三中全会通过的《决定》几乎完全吸收了课题组最后一稿的基本观点和重要表述:

坚持公有制为主体、多种经济成分共同发展的原则，进一步转换国有企业经营机制，建立符合市场经济要求、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。…..建立现代企业制度是社会化大生产和市场经济发展的必然要求，是我国国有企业改革的方向。”。

1993年底，全国人大颁布的《公司法》为建立现代企业制度改革试点提供了法律依据。1995年，我们开始在国有企业中推广试点项目。我们遇到的第一个问题是企业找不到自己的“老板”。因为那时候企业是“隶属”于某个政府部门的，有“婆婆”没有“老板”。为了试行试点，采取了“授权经营”的方式——政府授权大型国有企业代表国家行使所有权。通过这种方式，试点企业将其核心业务和优质资产重组为有限责任公司上市，而未重组的母公司将成为国有股东。

此后，几乎所有的国有企业都以这种模式在资本市场上市。但进入新世纪，新的问题出现了——控股股东与上市公司产权关系不清晰、高管交叉任职、控股股东通过关联交易向上市公司出租空等现象屡有发生。为什么会这样？这是因为国资管理体制改革没有跟上，工业领域的顶级国企没有整体改制。

东风-雪铁龙签约。受访者供图

兼并破产与下岗职工分流

90年代中期，经济由短缺转为过剩，轻工、纺织、基础制造等行业企业亏损大幅增加。到1996年，国有企业亏损面达到40%左右，企业资产负债率高达80%、90%，有的甚至超过100%。

严峻的形势让我们清醒地看到，国企改革的思路必须有大的调整——从搞活每一个国企，到着眼于整个国有经济。也就是说，通过国有企业的战略性重组，搞好大的灵活，小的灵活，择优扶强，优胜劣汰。

当时主管国企改革的国务院副总理告诉我们，有前途的企业，因为启动资金不足，养不起人，要减员增效，给他们赚取利息的机会。对于没有前景的企业，政府宁愿出钱帮助失业工人，也绝不救无望的企业。出路就是重组，倒闭，甚至破产。这说起来容易，但那样政府就会面临太大的压力。据当时估计，需要兼并、重组、关闭、破产的企业有几万家，涉及几千万人。

经过了解情况、听取意见、讨论问题，终于出台了国务院10号文，确立了破产财产——其实最重要的是占用的土地，破产后将优先安排失业职工。同时，国家每年下达银行在破产中核销坏账的额度，按照计划额度在试点城市安排破产。

更大的问题是，国企职工是长期企业办社会的结果，是“企业人”而不是“社会人”。企业一旦破产，就没有了社会支持。为了解决员工流动就业问题，一方面从零开始建立社会保障体系，另一方面政府和企业合作建立再就业服务中心。

形势严峻，时不我待。1994年初，国家经贸委会同国务院九部委提出“优化首都结构”试点城市的建议，以城市为依托，以完善国有经济为目标，充分发挥城市的综合功能，配套改革，统筹治理。

现在回想起来，竞争机制就是促死的机制。企业生死存亡，员工进出将是一种常态。当时，面对特别突出的矛盾，政府以极大的勇气启动了兼并、破产和下岗分流。其意义不仅在于解决当时的问题，更重要的是建立和完善企业生死与员工流动的长效机制，尤其是建立相应的社会基础设施。

需要警惕的是，国有企业在“三年脱困”和加入世贸组织后，赢得了十年的辉煌，加强企业与员工之间的流动机制和改善社会基础设施以确保流动性的工作放松了，导致“僵尸企业”和其他棘手问题的出现。

“抓大放小”:放开搞活国有中小企业。

长期以来，国家关注国有大中型企业，出台的政策措施大多是针对它们的，而对小企业的政策关注不够。小企业是中小城市和县域经济的主角，往往和大企业一样管理，导致小企业缺乏活力。

1995年9月，首次提出了“抓大放小”的改革战略。1997年，党的十五大报告进一步指出，“要逐步消除不合理的所有制结构对生产力的羁绊”，“国有经济比重较小，不影响我国的社会主义性质”。这就使集中力量搞好大企业，放开小企业，从而搞好整个国有经济成为一个重要决策。一时间，各城市开放搞活小企业的工作迅速展开，但这项工作涉及到最敏感的产权和“股份合作制”改制的形式，以及工人利益的保护。很多人有不同的看法。

当时诸城的做法很典型。我们从调查中了解到，1992年陈光任诸城市市长时，该市存在大面积亏损、企业资产负债率高、财政收入增长缓慢、政企分开等严重问题。陈光上任后，决定将这些企业出售给员工。在此后的三年多时间里，该市通过产权转让、破产等多种形式，将近300家国有、集体和乡镇企业出售给职工个人，因此得名“陈光售罄”。但改制后的企业情况迅速好转，1995年基本扭亏。1992年当地大型企业1家，中型企业7家，利税超千万企业1家。到1995年，已发展到大型企业7家，中型企业25家，利税超千万企业12家。

1998年，中国有近7万家国有工业企业，其中5万多家是小企业。如果国家把他们都抱在怀里，也许大家都会一起死。从诸城的中小企业来看，去掉债务，扣除社保债务后，不再需要继续留在国企，掌握在政府手中。采取多种形式放开大量小企业，走向市场，是正确的决策。“放手小”不是卸下包袱，而是“放手”。

后来时任国务院领导肯定了诸城搞好国企的做法。当时国务院领导带领多位政府官员和专家学者到这个县级市进行了为期三天的专题调研。他说这两天听相关企业领导汇报时把成绩归功于股份合作制，太绝对了。所有运行良好的企业都有一个好的领导团队和一个好的产品。只有加强管理，加大投入，进行技术改造，才能达到这样的综合效果，而不是“卖一次”或者“卖一次”。诸城的做法可以继续尝试，但要从实际出发，只希望经验不要归于股份合作制。

诸城调查是放开小企业改革的标志性行动。在政府层面，消除了“郎顾之争”(2004年与顾关于国企产权改革之争)，统一了思想，明确了政策思路。在此基础上，国家经贸委出台了《关于放开搞活国有小企业改革的意见》，为全国小企业有序发展创造了条件。

到上世纪末，国有经济基本退出中小企业、轻工业和纺织业，集中到能源原材料、基础工业和基础制造业，完成了一轮大规模的结构调整，这也为民营经济的发展创造了条件，留下了空。

1994年，陈清泰(右三)到企业调研。受访者供图

从管理企业到管理资本。

公有制、国有经济和市场经济能不能结合，怎么结合？这就涉及到社会主义市场经济体制能不能建立的根本问题，这个改革还在进行。

解决这个历史问题有三个关键点。一是建立现代企业制度。国有企业通过公司制改制，转变为混合所有制公司，实现所有权和经营权分离，政企分开，在国有经济中构建了数千万个独立的市场主体。二是与时俱进地调整国有经济的布局和功能，从赋予国有企业更多的政策职能转向主要获取投资收益，以保证国有经济既能有效发挥作用，又不冲击市场、排挤非公经济。三是改革国有资产的实现形式，由实物形态的企业向价值形态的资本转变，建立适应市场经济的管理体制，实现政资分开，保证政府站在超然的地位，公平对待各类企业，保证市场在配置资源中的基础性作用。

这三个重要方面是相互联系的，但改革进度不平衡，国有资产管理体制改革相对滞后，拖累了整体改革的进度。

目前国企改革的重点和关键不是国企本身，而是如何从政府层面推动国有资产资本化，使国有资产的实现形式从实物形态的国企转化为价值形态的资本，建立有效的委托代理制度。实现国有资产形式转换的基本途径是对顶层国有企业进行整体改革，将国有净资产转为股权，依据《公司法》建立有效的公司治理，走向现代企业制度。

SASAC的建立是朝着这个方向迈出的重要一步。但是，时至今日，工业领域的实物形态的国有企业仍然是国有经济的主要实现形式，各级政府作为市场监管者，同时拥有、管理和控制着一个国有企业集团，这就造成了政府不独立，企业不独立。这已成为企业改革和经济体制转型中诸多矛盾的焦点。

十八届三中全会提出的以管资本为主、组建国有资产投资公司和运营公司、发展混合所有制、划拨部分国有资本充实社保基金、完善现代企业制度等一系列表述，为进一步国企改革作出了系统明确的规定。如果我们认真忠实地执行它，国有企业的历史任务就有望完成。

新京报记者侯润芳编辑赵泽校对薛静宁